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資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)雙評價(jià)）是國土空間規劃編制、實(shí)施、監測的基礎性工作。雙評價(jià)旨在刻畫(huà)區域資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底條件，甄別國土空間開(kāi)發(fā)面臨的主要資源環(huán)境風(fēng)險類(lèi)型，辨識資源環(huán)境風(fēng)險在空間上的分異，追尋引發(fā)資源環(huán)境風(fēng)險的原因，提供多情景的國土空間開(kāi)發(fā)保護格局優(yōu)化方案，從而有效支撐三條控制線(xiàn)劃定、規劃目標指標確定、主體功能分區優(yōu)化等規劃決策。此外，在服務(wù)國土空間規劃編制的同時(shí)，也為資源環(huán)境承載能力監測預警工作奠定了基礎。
第一部分：雙評價(jià)的背景與技術(shù)方法
長(cháng)期以來(lái)，我國一些地區資源環(huán)境承載能力已達上限，生態(tài)破壞、環(huán)境污染問(wèn)題突出。對國土空間的過(guò)度開(kāi)發(fā)和無(wú)序開(kāi)發(fā)，導致人口經(jīng)濟與資源環(huán)境的空間失衡，是產(chǎn)生資源過(guò)度消耗、生態(tài)退化和環(huán)境污染問(wèn)題的根本原因。因此，開(kāi)展雙評價(jià)工作對于推動(dòng)生態(tài)文明建設意義重大。
從國內外研究進(jìn)展看，資源環(huán)境承載能力理論方法由最初對某一單因素的評價(jià)發(fā)展為多因素的綜合評價(jià)，由對人口的承載能力評價(jià)，發(fā)展為對人口和經(jīng)濟強度的綜合承載能力評價(jià)。目前承載力評價(jià)研究還存在一定局限性，具體表現在：理論仍不成熟，概念尚不統一，各種評價(jià)技術(shù)方法均存在一定的局限性，且多停留在學(xué)術(shù)研究層面，在應用于國家決策方面存在明顯不足。
自然資源部印發(fā)的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)技術(shù)指南（試行）》對在國土空間規劃中開(kāi)展雙評價(jià)工作提出了明確要求：綜合考慮水資源、土地資源、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災害等要素，優(yōu)先開(kāi)展生態(tài)重要性和脆弱性評價(jià)；在扣除生態(tài)安全底線(xiàn)等基礎上，識別農業(yè)生產(chǎn)（種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)）和城鎮建設的適宜性區域，本著(zhù)水土匹配原則，依據水資源約束程度測算承載規模；將適宜性評價(jià)結果對比國土空間利用現狀，識別問(wèn)題和風(fēng)險，提出未來(lái)耕地和城鎮建設潛力規模和空間布局優(yōu)化方向，并針對氣候變化、技術(shù)進(jìn)步、重大戰略或工程、生產(chǎn)生活方式轉變等開(kāi)展多情景分析。
第二部分：開(kāi)展雙評價(jià)需要把握的六個(gè)要點(diǎn)
雙評價(jià)工作在實(shí)踐中也存在一些不足，如一些地方的評價(jià)結論與規劃對策相互脫節，空泛籠統，缺乏針對性。開(kāi)展雙評價(jià)工作需要把握六個(gè)要點(diǎn)。
一是因地制宜，抓住影響區域國土開(kāi)發(fā)的“短板”要素。瞄準評價(jià)區域的“短板”因素，即對區域國土開(kāi)發(fā)形成最大制約的資源環(huán)境因素，是承載能力評價(jià)的關(guān)鍵所在。
二是尊重規律，強調承載力的動(dòng)態(tài)性和相對性。資源環(huán)境承載能力是考慮有限的水土資源稟賦、生態(tài)健康水平和環(huán)境容量下，以及人類(lèi)可接受的消費水平和宜居水平下的相對數量，會(huì )因經(jīng)濟投入、科技進(jìn)步、政策因素、關(guān)鍵資源流通而發(fā)生變化，要充分考慮評價(jià)系統的開(kāi)放性和不確定性。
三是提示風(fēng)險，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。通過(guò)評價(jià)管控國土空間開(kāi)發(fā)強度，引導國土開(kāi)發(fā)合理布局，促進(jìn)土地利用方式轉變，倒逼發(fā)展方式、生活方式和資源利用方式的綠色轉型。
四是統分結合，注重單要素評價(jià)的針對性、精準性、客觀(guān)性。注重水資源、土地資源、生態(tài)健康、環(huán)境質(zhì)量、自然災害等單要素評價(jià)結論，避免綜合評價(jià)“淹沒(méi)”重要單要素評價(jià)信息。
五是實(shí)事求是，避免陷入雙評價(jià)“萬(wàn)能論” 或“無(wú)用論”誤區。提升數據的完整性和可靠性，強化評價(jià)的邏輯性，確保評價(jià)結果符合常識。
六是回歸初心，為國土空間規劃決策提供基礎支撐。雙評價(jià)要避免為評價(jià)而評價(jià)，其根本目的是在資源環(huán)境問(wèn)題和分析開(kāi)發(fā)現狀基礎上，為尋求最可持續的國土空間利用方式，確定科學(xué)合理的規模和布局，制定差別化的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度建設提供決策支撐。
第三部分：雙評價(jià)支撐規劃決策的六方面應用
雙評價(jià)如同搭積木，通過(guò)邏輯組合模擬不同情景，服務(wù)不同需求，但萬(wàn)變不離其宗，核心是服務(wù)規劃決策。
一是識別不同區域影響國土開(kāi)發(fā)的資源環(huán)境短板要素，制定差異化的開(kāi)發(fā)保護對策。在《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》的編制研究中，以承載力評價(jià)結果為基礎，綜合考慮不同地區的生態(tài)功能、開(kāi)發(fā)程度和保護方式，突出環(huán)境質(zhì)量、人居生態(tài)、自然生態(tài)、水資源和耕地資源5大資源環(huán)境主題，區分保護、維護、修復3個(gè)級別，形成陸域國土16類(lèi)保護地區，提出構建了“五類(lèi)三級”國土全域保護格局。
二是識別生態(tài)保護重要區域，劃定生態(tài)紅線(xiàn)，優(yōu)化生態(tài)安全格局。開(kāi)展生態(tài)功能重要性和脆弱性評估，為劃定、評估、審查生態(tài)保護紅線(xiàn)奠定基礎，為形成和優(yōu)化生態(tài)安全格局提供依據。
三是緊扣糧食安全主題，明確耕地“保、退、補、治”規模，優(yōu)化耕地保護格局。通過(guò)農業(yè)適宜性評價(jià)和承載規模測算，回答需要重點(diǎn)保護的優(yōu)質(zhì)耕地在哪里、耕地后備資源潛力有多少、生態(tài)退耕如何安排、耕地綜合整治怎樣布局等問(wèn)題，進(jìn)而為優(yōu)化耕地保護格局提供依據。
四是突出底線(xiàn)約束，預判發(fā)展潛力，提出城鎮建設的合理規模與布局。在扣除安全底線(xiàn)基礎上，綜合考慮水土資源限制、交通區位條件、人口經(jīng)濟發(fā)展趨勢、集約利用狀況、未來(lái)城市空間形態(tài)等因素，為確定城鎮建設規模、劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界提供依據。
五是圍繞主導功能定位，完善配套政策，支撐主體功能區戰略格局優(yōu)化調整�；陔p評價(jià)成果，科學(xué)優(yōu)化主體功能分區，為制定差異化政策，分類(lèi)精準施策奠定基礎。
六是研判趨勢，提示風(fēng)險，為開(kāi)展資源環(huán)境承載能力監測預警奠定基礎。中央提出，要建立手段完備、數據共享、實(shí)時(shí)高效、管控有力、多方協(xié)同的資源環(huán)境承載能力監測預警長(cháng)效機制。在雙評價(jià)基礎上，進(jìn)一步判斷區域資源環(huán)境承載狀況，進(jìn)而為確定資源環(huán)境承載能力預警級別奠定基礎。
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