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對生態(tài)環(huán)境違法既要保持高壓，也要給予一定的容錯空間，剛柔并濟。記者注意到，一段時(shí)間以來(lái)，多地生態(tài)環(huán)境部門(mén)進(jìn)一步探索包容審慎的監管制度，已有廣東、河北、江西、湖北等20余個(gè)�。ㄗ灾螀^、直轄市）推出了生態(tài)環(huán)境輕微違法免予處罰的規定或清單。
鐵腕治污之外，生態(tài)環(huán)境部門(mén)既立足于法治，又著(zhù)眼于高質(zhì)量服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，讓生態(tài)環(huán)境執法既保持力度，又體現“溫度”。
那么生態(tài)環(huán)境輕微違法免罰有什么標準？什么條件可以免罰？免罰后就萬(wàn)事大吉了嗎？
1.免罰是有前置條件的
記者仔細研究各地“不罰”規定不難發(fā)現，在各類(lèi)生態(tài)環(huán)境違法行為中，不予處罰的情節往往有“首次違法”“主動(dòng)整改”“后果輕微”等字樣，那么，免罰究竟是如何界定的？
“所有的不罰，幾乎都來(lái)自《中華人民共和國行政處罰法》的原則性規定。不罰要符合三個(gè)條件：一是違法行為輕微，二是及時(shí)改正，三是沒(méi)有造成危害后果。”江蘇省南通市生態(tài)環(huán)境局法規標準處處長(cháng)趙建峰在接受中國環(huán)境報記者采訪(fǎng)時(shí)介紹道。
2021年1月，十三屆全國人大常委會(huì )第二十五次會(huì )議表決通過(guò)了新修訂的《行政處罰法》，該法第三十三條第一款規定，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。事實(shí)上，在修改前，《行政處罰法》（2017修正）第二十七條第二款就有類(lèi)似規定。
基于此，免罰在各地生態(tài)環(huán)境執法已被充分運用。近日，湖南省常德市生態(tài)環(huán)境局接到居民投訴，反映常德欣福機械制造有限公司內廢油漆桶隨意存放，異味難聞。經(jīng)過(guò)現場(chǎng)調查后，常德市生態(tài)環(huán)境局依法向企業(yè)下達了行政處罰事先告知書(shū)，預處罰金10萬(wàn)元。
發(fā)現問(wèn)題后，企業(yè)馬上清理了廢油漆桶，并在幾天時(shí)間內完善了危廢存儲間，加強了員工培訓，及時(shí)完成問(wèn)題整改。當地考慮到企業(yè)是首次違法，且危害后果較輕，整改及時(shí)有效，符合常德市發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為免罰清單（第一批）》規定的免罰情形，依據《行政處罰法》第三十三條之規定，依法對他們不予處罰。
在三個(gè)條件中，趙建峰認為最難界定的是“違法行為輕微”，他認為，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，辦理環(huán)評、申領(lǐng)排污許可證、危廢申報等程序性的事項很多，客觀(guān)上沒(méi)有造成危害后果，也能及時(shí)改正，但是否屬于“輕微”行為需要具體判斷和認定。“因此，各地相關(guān)的規定，重點(diǎn)在于結合本地情況，從監管的角度，確定哪些符合‘輕微’的情形，給執法的具體實(shí)踐可以提供有效的參考。”
河北環(huán)境工程學(xué)院、湖南中奕律師事務(wù)所的曹曉凡也持相同觀(guān)點(diǎn)，他此前撰文寫(xiě)到，立法本身沒(méi)有對“違法行為輕微”進(jìn)行概念界定和情形列舉，在執法實(shí)踐中既有賴(lài)于單行法律規范的進(jìn)一步細化明確，也離不開(kāi)行政執法機關(guān)的自由裁量。但判斷某一環(huán)境違法行為是否“輕微”時(shí)，可以考慮以下因素，包括違法行為發(fā)生的次數、繼續性或者連續性違法行為的持續時(shí)間長(cháng)短；涉案金額的大��；是否僅違反程序性規定的行為；當事人是否具有主觀(guān)惡意等。
2019年5月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權的指導意見(jiàn)》，進(jìn)一步規范了環(huán)境行政處罰裁量權的行使。其中明確違法行為（如“未批先建”）未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)�；蛘邔�(shí)施停止建設、停止生產(chǎn)等措施的。違法行為持續時(shí)間短、污染�。ㄈ�“超標排放水污染物不超過(guò)2小時(shí)，且超標倍數小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規范貯存危險廢物時(shí)間不超過(guò)24小時(shí)、數量小于0.01噸，且未污染外環(huán)境的”）且當日完成整改的，可免于處罰。
此外，在生態(tài)環(huán)境部8月4日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法(征求意見(jiàn)稿)》中，也增加了初次違法和無(wú)主觀(guān)過(guò)錯違法不予處罰的規定。
北京市東元律師事務(wù)所劉揚律師表示，處罰當事人可主動(dòng)搜集其自身沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的證據，并提供給行政機關(guān)。有充足證據足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的，可不予行政處罰。
以上這些都為生態(tài)環(huán)境輕微違法不予處罰提供了堅實(shí)的法律依據。
2.免罰不等于免責
在具體操作中，為了更加明確免罰范圍，各地幾乎都對生態(tài)環(huán)境輕微違法免予處罰給出了具體領(lǐng)域、列出了具體的免罰清單。
這些免罰情況涉及建設項目管理、固體廢物污染防治、信息公開(kāi)、在線(xiàn)監控、保存原始監測記錄、報告制度、大氣污染防治、土壤污染防治、環(huán)境應急管理等多項生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。
雖然規定了部分輕微違法行為免罰的情形，但這并不代表企業(yè)因此獲得了“免死金牌”，免罰不等于免責，更不代表生態(tài)環(huán)境部門(mén)會(huì )降低執法的力度。
“不罰不是置之不理，而是要根據《行政處罰法》的規定落實(shí)教育工作”，趙建峰介紹，比如南通市制定的《南通市生態(tài)環(huán)境局行政處罰案件撤銷(xiāo)立案管理辦法》就規定，行政處罰案件立案后，對于當事人違法行為輕微，符合《南通市生態(tài)環(huán)境局對環(huán)境違法行為情節輕微認定的意見(jiàn)(試行)》等相關(guān)規定可以免予處罰的案件，案件承辦人應當按照行政處罰流程，依法對當事人進(jìn)行教育，引導督促當事人自覺(jué)守法。
記者注意到，在各地的免罰規定中，對適用的輕微環(huán)境違法行為，也明確生態(tài)環(huán)境部門(mén)將加強對違法主體的宣傳教育，通過(guò)提醒、指導、教育、約談等柔性方式進(jìn)行糾正教育，引導企業(yè)自律，同時(shí)加強監管。一些執法部門(mén)也采取了各種有效措施，保證違法行為切實(shí)整改到位。
如河北省提出，要留存影像資料，記錄整改過(guò)程，當事人現場(chǎng)簽署《承諾書(shū)》等。太原市從9月1日起，對輕微環(huán)境違法不予處罰的同時(shí)，在全省生態(tài)環(huán)境保護系統率先執行“幫扶通知書(shū)”制度，列出問(wèn)題清單，督促其改正。
看到免罰、不罰，難免會(huì )讓人擔心會(huì )不會(huì )讓法律打了折扣，縱容違法行為。
對此，趙建峰也解釋?zhuān)还苁翘幜P還是免罰，都是在督促企業(yè)守法。法律的作用不僅僅在于制裁，更加在于規范引導，即便是制裁也在于通過(guò)制裁的方式引導大家樹(shù)立正確的守法觀(guān)念。
“對于輕微違法行為不罰的企業(yè)通過(guò)教育等方式，促使企業(yè)改正，也符合‘過(guò)罰相當’的要求，或者說(shuō)契合行政行為‘謙抑’的要求，可以通過(guò)教育等方式實(shí)現的管理效果，不僅有利于節約行政資源，客觀(guān)上也能增加行政相對人對于法律的認同。”趙建峰強調。
3.免罰對企業(yè)既是給幫助又是敲警鐘
輕微違法行為免予行政處罰，是促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，保護新業(yè)態(tài)新模式及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力的現實(shí)需求。
湖北鈺嶸銅材有限公司總經(jīng)理江衛紅近日有些激動(dòng)：“我公司收到了生態(tài)環(huán)境執法部門(mén)下達的不予行政處罰決定書(shū)，既感受到了執法監管的力度，又感受到了幫扶的溫度，我公司將強化主體責任，落實(shí)各項環(huán)境保護工作要求，為地方經(jīng)濟發(fā)展作出更多的努力。”
此前企業(yè)因為收集、貯存危險廢物的場(chǎng)所未按照規定設置危險廢物識別標志，被當地下達了《責令改正違法行為決定書(shū)》，但鑒于企業(yè)初次違法且違法行為輕微并及時(shí)完成整改，沒(méi)有造成環(huán)境危害后果，黃岡市生態(tài)環(huán)境局紅安縣分局決定不予處罰。
各地已有眾多實(shí)踐表明，通過(guò)包容審慎的方式，對于初次發(fā)生的“無(wú)心之失”行為給予一定改正機會(huì )，既統籌了促發(fā)展、穩就業(yè)，也利于企業(yè)形成自覺(jué)守法的良好局面。
“生態(tài)環(huán)境部門(mén)少開(kāi)20張罰單，減少了對環(huán)境信譽(yù)良好和偶犯初范企業(yè)的處罰。這種給予執法對象容錯的做法保護了市場(chǎng)主體，有利于企業(yè)改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，受到企業(yè)歡迎。”大連市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法隊工作人員此前也表示。
安徽大學(xué)環(huán)境資源研究專(zhuān)家張輝也曾表示，各地免罰清單的施行有利于生態(tài)環(huán)境部門(mén)提升執法效能，督促企業(yè)自覺(jué)守法主動(dòng)糾錯，有力促進(jìn)企業(yè)合規意識的提高。
不罰、免罰對企業(yè)既是給幫助又是敲警鐘。在享受到有“溫度”的執法后，企業(yè)也要以此作為激勵，更好履行相應的守法責任，不然也可能面臨更大的處罰。
“從實(shí)務(wù)的角度，如果符合輕微免罰的情形，第二次出現了，還是要處罰的。一些免罰后再次出現違法行為的，在自由裁量中會(huì )作為相應的考慮因素適當增加處罰系數”趙建峰表示。
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