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2022年11月3日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2021、2022年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)，這標志著(zhù)全國碳市場(chǎng)第二個(gè)履約期邁開(kāi)了堅實(shí)的一步。數字雙碳研究院團隊就《征求意見(jiàn)稿》的“變”與“不變”進(jìn)行了解讀分析。
一、不變之處
《征求意見(jiàn)稿》總體上延續了與《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《分配方案》）的配額分配框架，繼續基于強度控制設計配額分配方案，配額分配覆蓋主體范圍基本不變，配額分配相關(guān)的工作流程不變。
1、配額核算與分配框架不變
（1）按照燃料種類(lèi)及機組容量劃分四個(gè)機組類(lèi)別不變
《征求意見(jiàn)稿》延續了《分配方案》中的機組分類(lèi)方式，依舊按照燃料種類(lèi)及機組容量劃分為四個(gè)類(lèi)別，即：①300MW等級以上常規燃煤機組；②300MW等級及以下常規燃煤機組；③燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規燃煤機組（含燃煤循環(huán)流化床機組）；④燃氣機組。
（2）基準法核算配額、免費分配配額、70%預發(fā)配額維持不變
2021、2022年度采用基準法核算機組配額量，即：
機組配額量=供電基準值×實(shí)際供電量×修正系數+供熱基準值×實(shí)際供熱量
2021、2022年度配額繼續實(shí)行免費分配；同時(shí)，在配額發(fā)放的方式上，采用預分配+核發(fā)的“兩步走”方式，預分配比例依舊為基準年配額量的70%，總體上延續了《分配方案》的配額方案框架。
2、履約方式依舊為兩年合并履約
《征求意見(jiàn)稿》延續了《分配方案》中“兩年一期”的配額清繳履約方式，2021、2022年度的配額清繳工作一并于2023年12月31日前完成，給發(fā)電企業(yè)完成配額清繳履約預留了充足時(shí)間。發(fā)電企業(yè)可以充分開(kāi)展交易履約方案的策劃、制定與實(shí)施，爭取低成本履約。
二、變化之處
《征求意見(jiàn)稿》綜合考慮技術(shù)進(jìn)步、老舊機組淘汰等因素對碳排放強度的影響，結合2019—2020年配額分配實(shí)際情況及2021年碳排放數據核查結果，對配額分配的年度劃分、修正系數、基準值等方面作出了調整。
1、重點(diǎn)排放單位名錄轉由各省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)確定
與《分配方案》的發(fā)布通知中一并公布納入全國碳市場(chǎng)配額管理的重點(diǎn)排放單位名錄不同，《征求意見(jiàn)稿》中并未公開(kāi)重點(diǎn)排放單位名錄。根據生態(tài)環(huán)境部2022年3月15日發(fā)布的《關(guān)于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)重點(diǎn)工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2022〕111號）的要求，2021和2022年度重點(diǎn)排放單位名錄將由各省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)確定，并向社會(huì )公開(kāi)。目前，福建、浙江、河南、安徽、北京、云南、上海等省市均已陸續公布了納入全國碳排放權交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名錄，發(fā)電企業(yè)可自行關(guān)注相關(guān)主管部門(mén)信息確認企業(yè)名錄。
2、配額核算與分配的關(guān)鍵參數出現較大變化
（1）縮小了不納入配額管理的機組類(lèi)型范圍
《分配方案》中明確了暫不納入配額管理的詳細機組類(lèi)型，包括不具備發(fā)電能力的純供熱設施、純生物質(zhì)發(fā)電機組、特殊燃料發(fā)電機組、僅使用自產(chǎn)資源發(fā)電機組、滿(mǎn)足方案要求的摻燒發(fā)電機組以及其他特殊發(fā)電機組等。
而《征求意見(jiàn)稿》僅明確規定“不具備發(fā)電能力的純供熱設施、2022年新投產(chǎn)機組不納入配額管理”，且明確定義不具備發(fā)電能力的純供熱設施指熱源在2021和2022年與發(fā)電設施保持物理隔斷。
（2）碳排放基準值分年度規定，體現基準值設定的科學(xué)性
第二個(gè)履約期的配額實(shí)行年度管理，分年度規定基準值。區別于2019和2020年采用相同的配額分配基準值做法，針對2021、2022年度制定不同的基準值。以2021年各類(lèi)機組實(shí)際供電、供熱盈虧平衡值為基礎，結合各類(lèi)機組碳排放強度下降規律及預期政策目標，分年度設定基準，使基準值更加符合發(fā)電行業(yè)實(shí)際情況，實(shí)現積極穩妥推進(jìn)發(fā)電行業(yè)綠色低碳轉型的目的。
與2019—2020年度設定2018年度為配額預分配基年不同，《征求意見(jiàn)稿》中并未將配額預分配基年設定為履約期的上一年度（2020年），而是設置為了2021年度。
《征求意見(jiàn)稿》中詳細說(shuō)明了2021與2022年度的碳排放基準值設定的基礎及依據：首先根據2021年各類(lèi)機組經(jīng)核查排放量以及方案確定的配額分配方法，計算得出2021年各類(lèi)機組配額盈虧完全平衡時(shí)對應的基準值，即盈虧平衡值；其次，以2021年平衡值為基礎，按照鼓勵先進(jìn)、懲罰落后的原則，綜合考慮鼓勵民生供熱、參與電力調峰和提高能效等因素確定2021年碳排放基準值；最后，在2021年平衡值的基礎上綜合考慮技術(shù)進(jìn)步、電源結構優(yōu)化、能源供應、民生保障等因素，對標碳達峰、碳中和目標，基于近年來(lái)火電行業(yè)供電、供熱能耗強度和碳排放強度年均下降率設定2022年碳排放基準值。
《征求意見(jiàn)稿》中的碳排放基準值設定充分體現出了科學(xué)性、可行性和公平性，既與當前的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境、能源保供形勢協(xié)調，也與碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應。
（3）基準值出現較大幅度下降
《征求意見(jiàn)稿》碳排放所有基準值均有較大幅度下降，下降范圍從5.08%到18.41%不等。在此配額分配方法下的碳市場(chǎng)供需將極有可能發(fā)生較大變化，預計碳價(jià)將發(fā)生新一輪波動(dòng)。明顯縮緊的配額分配基準值將加強企業(yè)配額惜售心理，預計配額價(jià)格將可能突破全國碳市場(chǎng)開(kāi)市以來(lái)價(jià)格。
（4）新增熱電聯(lián)產(chǎn)機組機組負荷（出力）系數修正系數
與2019—2020年僅在常規燃煤發(fā)電機組配額分配時(shí)采用負荷（出力）系數修正系數不同，2021、2022年在常規燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機組配額分配時(shí)，也采用負荷（出力）系數修正系數，對常規燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機組低負荷運行時(shí)的配額進(jìn)行補償，體現了國家對能源電力行業(yè)“保供熱、保民生”的支持。
經(jīng)數字雙碳研究院測算，常規燃煤機組的負荷率大小對機組負荷修正系數的變化將為發(fā)電企業(yè)供電碳配額增加2-12%的配額。機組負荷修正系數和機組負荷率相關(guān)，當機組負荷率≥85%時(shí)，該修正系數為1，當機組負荷率＜85%時(shí)，機組負荷率越低，該修正系數越大。機組負荷率與機組負荷（出力）系數修正系數的關(guān)系如下圖所示：
圖1 機組負荷（出力）系數修正系數波動(dòng)趨勢
3、在2021、2022年度配額預分配將等量調整2019—2020年度配額
《征求意見(jiàn)稿》明確了省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應在2021、2022年度配額預分配時(shí)需進(jìn)行配額等量調整的情形，包括：第一個(gè)履約期的執法檢查中發(fā)現的種種問(wèn)題，以及未按時(shí)足額清繳碳排放配額等。
此外，考慮到2021、2022年實(shí)測機組比例變化、電源結構優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步等不確定因素，如2021、2022年碳排放基準值與實(shí)際排放強度水平嚴重不匹配，進(jìn)而導致2021、2022年度配額分配實(shí)際情況與預期配額盈缺目標出現較大偏差時(shí)，在必要的情況下擬在后續年度配額分配中對2021、2022年度的配額分配結果予以調節，體現了主管部門(mén)要保持碳市場(chǎng)健康發(fā)展的初心。
4、20%配額缺口上限調整為柔性缺口上限管理，燃氣機組鼓勵政策未明確
在配額的清繳履約方面，《征求意見(jiàn)稿》同樣有著(zhù)比較大的變化�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》并未明確配額履約缺口上限值的具體設定，而是提出為減輕重點(diǎn)排放單位履約壓力，在必要的情況下將根據實(shí)際情況在核定配額環(huán)節實(shí)行履約缺口上限等柔性管理，這為主管部門(mén)進(jìn)行整體市場(chǎng)調控預留了空間。
同時(shí)，《征求意見(jiàn)稿》并未對燃氣機組提出鼓勵政策，這也就意味著(zhù)燃氣機組在未來(lái)某個(gè)時(shí)段將有可能與燃煤機組一樣，需要足額清繳經(jīng)核查排放量的配額量。
三、重點(diǎn)排放單位合并、分立與關(guān)停的配額處理方式細化，配額結轉問(wèn)題待明確
除了上述內容之外，《征求意見(jiàn)稿》還有一些重要內容值得關(guān)注。
1、配額結轉相關(guān)規定將另行發(fā)布
對于配額結轉，《征求意見(jiàn)稿》提出，全國碳市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)2019—2020年度配額結轉相關(guān)規定將另行發(fā)布。因配額結轉規定的不明確，對未來(lái)政策的不確定性將可能使得部分企業(yè)考慮提前出售配額，碳價(jià)可能存在下行壓力。
2、重點(diǎn)排放單位出現合并、分立與關(guān)停的配額調整情況于10個(gè)工作日內向社會(huì )公開(kāi)
對于存在合并、分立與關(guān)停情況的重點(diǎn)排放單位，《征求意見(jiàn)稿》規定了其配額核定方法，同時(shí)要求省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應對其配額量進(jìn)行調整，調整后10個(gè)工作日內向生態(tài)環(huán)境部報告并向社會(huì )公開(kāi)相關(guān)情況。
四、《征求意見(jiàn)稿》亮點(diǎn)解析
1、堅持服務(wù)大局、堅持穩中求進(jìn)、堅持政策導向原則
堅持服務(wù)大局。以助力火電行業(yè)順利實(shí)現碳達峰為目標，充分考慮新冠疫情影響、國內外經(jīng)濟形勢、能源供應形勢等因素，合理設計配額方案。
堅持穩中求進(jìn)�；狙永m配額分配制度的總體框架、行業(yè)范圍、納入門(mén)檻、主要規則以及基于排放強度設計配額分配機制。持續完善配額分配制度，夯實(shí)相關(guān)數據基礎，提升信息化管理水平。
堅持政策導向。鼓勵大容量、高能效、低排放機組和承擔熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機組，支持優(yōu)化電源結構，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)降低社會(huì )減排成本的作用。
2、切實(shí)保障方案的科學(xué)性、可行性和公平性
本次《征求意見(jiàn)稿》的起草過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境部多次組織召開(kāi)研討會(huì )聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)、地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、研究機構、行業(yè)協(xié)會(huì )、發(fā)電企業(yè)等各方面意見(jiàn)，從總結評估、夯實(shí)數據基礎、科學(xué)合理設定參數、測算不同方案影響等方面開(kāi)展了大量前期研究和準備工作，切實(shí)提高方案的科學(xué)性、可行性和公平性。
3、配額分配方案關(guān)鍵參數調整有理有據
《征求意見(jiàn)稿》根據《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB33574-2017），將負荷（出力）修正系數覆蓋范圍由常規燃煤發(fā)電機組擴展至常規燃煤發(fā)電機組及熱電聯(lián)產(chǎn)機組，充分體現出碳市場(chǎng)對高效供熱生產(chǎn)和“保供熱、保民生”的支持。
2021、2022年度碳排放基準值以2021年各類(lèi)機組盈虧平衡值為基礎設定，松緊程度既與當前的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境、能源保供形勢協(xié)調，也與碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》中配額分配基準值較2019—2020年的下降幅度，與相應的發(fā)電行業(yè)碳排放強度核算結果下降幅度吻合，反映了發(fā)電行業(yè)碳排放相關(guān)參數實(shí)測率大幅提高的實(shí)際情況，體現了積極穩妥推進(jìn)發(fā)電行業(yè)綠色低碳轉型的導向。
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