環(huán)境影響評價(jià)、排污許可、生態(tài)環(huán)境執法制度銜接進(jìn)展及展望
摘要：環(huán)境影響評價(jià)、排污許可與生態(tài)環(huán)境執法是我國固定污染源環(huán)境治理的三項重要制度，妥善處理三者之間關(guān)系是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系的內在要求。國務(wù)院辦公廳于2016年11月印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》明確了三者的銜接要求，即排污許可制有機銜接環(huán)境影響評價(jià)制度，依排污許可證嚴格開(kāi)展生態(tài)環(huán)境執法，實(shí)現“一證式”執法監管。5年多來(lái)，各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)以此為目標，推動(dòng)三項制度各自不斷完善、相互逐步銜接，取得了明顯成效，但仍需解決存在的堵點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，提升三項制度的協(xié)同治理效能，助力構建現代環(huán)境治理體系。本文從制度設計、實(shí)際操作兩個(gè)層面分析了三項制度銜接中有關(guān)問(wèn)題的成因，并提供了具有可操作性的解決路徑。
引言
環(huán)境影響評價(jià)、排污許可與生態(tài)環(huán)境執法是我國固定污染源環(huán)境治理的三項重要制度，妥善處理三者之間關(guān)系是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系的內在要求。國務(wù)院辦公廳于2016年11月印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》明確了三者的銜接要求，即排污許可制有機銜接環(huán)境影響評價(jià)制度，依排污許可證嚴格開(kāi)展生態(tài)環(huán)境執法，實(shí)現“一證式”執法監管。5年多來(lái)，各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)以此為目標，推動(dòng)三項制度各自不斷完善、相互逐步銜接，取得了明顯成效，但仍需解決存在的堵點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，提升三項制度的協(xié)同治理效能，助力構建現代環(huán)境治理體系。本文從制度設計、實(shí)際操作兩個(gè)層面分析了三項制度銜接中有關(guān)問(wèn)題的成因，并提供了具有可操作性的解決路徑。
01
環(huán)境影響評價(jià)與排污許可制銜接進(jìn)展
1.1頂層設計“雙向奔赴”
排污許可制在頂層設計時(shí)便考慮了與環(huán)境影響評價(jià)制度有機銜接�！杜盼墼S可管理辦法(試行)》多處明確了兩項制度的銜接要求。其中包括:“建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件審批意見(jiàn)是排污許可證核發(fā)條件之一;環(huán)境影響評價(jià)文件和審批意見(jiàn)中與污染物排放相關(guān)的主要內容應當納入排污許可證;環(huán)境影響評價(jià)文件提出的主要污染物區域削減措施應在排污許可證核發(fā)階段予以落實(shí);排污許可排放量應根據環(huán)境影響評價(jià)文件及其審批意見(jiàn)中的排放量取嚴確定;采用環(huán)境影響評價(jià)審批意見(jiàn)要求的污染治理技術(shù)可認為有能力達標排放”等。在各行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規范中，也明確提出環(huán)評文件及審批意見(jiàn)中的無(wú)組織排放控制措施、自行監測等內容應納入排污許可證。
排污許可制實(shí)施后，環(huán)境影響評價(jià)管理和技術(shù)體系變化時(shí)充分考慮了與排污許可技術(shù)要求的銜接一致�！督ㄔO項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄(2021年版)》修訂時(shí)強化與《固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄》銜接，主要依據《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)》(GB/T4574—2017)劃分行業(yè)類(lèi)別，在管理類(lèi)別劃分方面盡量與許可名錄保持一致，并實(shí)現開(kāi)展排污許可登記管理的不再進(jìn)行環(huán)評登記。重點(diǎn)行業(yè)和污染類(lèi)重大變動(dòng)清單陸續出臺，保障排污許可證核發(fā)時(shí)有據可依。在修訂大氣和地表水環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導則及制定各行業(yè)污染源源強核算技術(shù)指南時(shí)，與排污許可技術(shù)規范統一口徑，均將污染物排放口類(lèi)型區分為主要和一般。其中，環(huán)評技術(shù)導則中的污染物排放核算等表格的形式和內容調整為與排污許可技術(shù)規范一致;環(huán)評污染源源強核算技術(shù)指南與排污許可技術(shù)規范的現有工程污染物排放量核算方法均采用相同的實(shí)測法。2021年4月開(kāi)始實(shí)施的《建設項目環(huán)境影響報告書(shū)審批基礎信息表》，補充了約70%的排污許可證有效信息，便于排污單位和管理部門(mén)核對建設項目的變動(dòng)情況，減少排污許可證申請與核發(fā)工作量。
1.2操作層面“突破創(chuàng )新”
為探索排污許可制和環(huán)境影響評價(jià)制度從審批發(fā)證到事中事后監管全周期的銜接融合，上海市、合肥市和蘇州市等地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)正在開(kāi)展“兩證合一”行政審批試點(diǎn)，即在建設項目環(huán)評審批的同時(shí)核發(fā)排污許可證，實(shí)現兩項行政許可“一套材料、一口受理、同步審批、一次辦結”，以減輕企業(yè)負擔、提升生態(tài)環(huán)境行政審批效能。
02
排污許可制與生態(tài)環(huán)境執法銜接進(jìn)展
2.1“依證執法”目標明確、依據逐步完善
2017年7月，原環(huán)境保護部印發(fā)《火電、造紙行業(yè)排污許可證執法檢查工作方案》，指導各地開(kāi)展排污許可證執法檢查工作，督促企業(yè)嚴格落實(shí)“持證排污、按證排污”的主體責任。在此基礎上，上海、江蘇、福建、山東、浙江、吉林等省(市)生態(tài)環(huán)境部門(mén)相繼印發(fā)了開(kāi)展排污許可執法檢查工作的相關(guān)文件。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì )審議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》，提出構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。2022年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加強排污許可執法監管的指導意見(jiàn)》，提出以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系將于2023年年底基本形成、2025年年底全面建立。
《排污許可管理辦法(試行)》于2018年1月10日發(fā)布實(shí)施，明確了無(wú)證排污、超標排放、超總量排放、不按要求開(kāi)展自行監測及信息公開(kāi)等違法行為的處罰依據�！杜盼墼S可管理條例》自2021年3月1日起實(shí)施，為處罰排污單位不按許可證規定控制無(wú)組織排放、在特殊時(shí)段停止或者限制排放污染物、提交執行報告、建立環(huán)境臺賬等行為提供了依據。
2.2“依證執法”在實(shí)踐中不斷探索
各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)在生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項和日常執法中積極開(kāi)展依排污許可證執法。在專(zhuān)項執法方面，2019年7—8月，生態(tài)環(huán)境部執法局組織了藍天保衛戰重點(diǎn)區域強化監督定點(diǎn)幫扶排污許可證專(zhuān)項檢查，對京津冀及周邊、汾渭平原39個(gè)重點(diǎn)地市的24個(gè)應發(fā)證行業(yè)約3.8萬(wàn)家企業(yè)進(jìn)行無(wú)證排污單位清查。2021年6月底至7月初，統籌強化監督開(kāi)展排污許可專(zhuān)項檢查，對江蘇、浙江、福建等10個(gè)省份22個(gè)地市的685家企業(yè)進(jìn)行現場(chǎng)核查。在日常執法方面，各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)已經(jīng)將排污許可證相關(guān)檢查列為執法內容。根據對企業(yè)的實(shí)際調查結果，在收回的470份問(wèn)卷中，450份問(wèn)卷反映在上一次生態(tài)環(huán)境執法檢查中執法人員查看了排污許可證，占比約95.7%。2021年，生態(tài)環(huán)境部大氣污染防治強化監督幫扶工作也將排污許可證相關(guān)檢查作為內容之一。2021年11月和2022年4月，生態(tài)環(huán)境部先后公布了兩批排污許可違法違規典型案例，警示排污單位強化“按證排污”意識。
地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)在“依證執法”信息化建設方面開(kāi)展有益嘗試。2018年，河北、上海等地已試點(diǎn)將每個(gè)排放口的排污許可相關(guān)信息制作成二維碼標識牌貼在排放口。生態(tài)環(huán)境執法人員現場(chǎng)直接掃描二維碼即可查看排污許可證副本，獲取排放口的許可濃度、許可排放量、監測要求、在線(xiàn)監測情況、歷史執法記錄等信息，為生態(tài)環(huán)境執法提供了便利條件。
2.3全面排查排污許可證質(zhì)量
2017年3月13日，第一張全國統一編碼的排污許可證核發(fā)。至2020年9月30日，各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)在3年半的時(shí)間內將273.44萬(wàn)家固定污染源納入排污許可管理范圍。核發(fā)約33.77萬(wàn)張排污許可證(其中重點(diǎn)管理的約9.2萬(wàn)張，簡(jiǎn)化管理的約24.57萬(wàn)張);對應發(fā)證但暫不具備發(fā)證條件的約3.15萬(wàn)家下達排污限期整改通知書(shū);污染物排放量很小的236.52萬(wàn)家填報了排污登記表，實(shí)現了固定污染源排污許可管理全覆蓋，取得了生態(tài)環(huán)境治理的歷史性突破。但較為繁重的發(fā)證任務(wù)也造成排污許可證質(zhì)量存在隱憂(yōu)，為提升排污許可證質(zhì)量，推動(dòng)“依證執法”，生態(tài)環(huán)境部于2021年6月發(fā)布《固定污染源排污許可證質(zhì)量、執行報告審核指導工作方案》，提出“雙百任務(wù)”目標———3年內排污許可證質(zhì)量審核率達100%，1年內執行報告審核率達100%。據此，各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)在2021年共對14.4萬(wàn)張排污許可證進(jìn)行質(zhì)量核查，及時(shí)發(fā)現存在的問(wèn)題并提出整改要求。
過(guò)去幾年里，各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)無(wú)論是在制度設計還是實(shí)踐操作層面都開(kāi)展了大量卓有成效的工作，促進(jìn)了環(huán)境影響評價(jià)、排污許可和生態(tài)環(huán)境執法的相互銜接，但仍存在一些堵點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題亟待破解。
03
環(huán)境影響評價(jià)與排污許可制銜接的主要堵點(diǎn)和難點(diǎn)
3.1環(huán)評要求尚未全部載入許可證
一方面，由于上位法未授權，環(huán)評文件及審批意見(jiàn)提出的環(huán)境風(fēng)險防范措施無(wú)法載入排污許可證;《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》修訂后，土壤(已有原則性要求)和噪聲污染防治納入排污許可證的具體內容和路徑正在研究，環(huán)評文件及審批意見(jiàn)相關(guān)要求尚未明確納入排污許可證。另一方面，生態(tài)環(huán)境部門(mén)在審批環(huán)評文件時(shí)，為保障環(huán)境質(zhì)量持續改善，有時(shí)會(huì )批復比建設項目法定適用排放標準更嚴格的排放要求(包括更低的排放濃度及更多的污染因子)，但排污許可證需根據法定適用排放標準許可，嚴于法定適用排放標準要求的濃度限值、法定適用排放標準以外的污染因子不能作為排污許可要求。
3.2政策模糊導致操作尺度不一
環(huán)評與排污許可銜接相關(guān)政策的大方向和總體要求較為明確，但在某些具體操作細節方面尚不清晰，不同管理部門(mén)、企業(yè)和第三方對政策要求理解不同，掌握尺度不一。如《排污許可管理辦法(試行)》和《關(guān)于做好環(huán)評與排污許可制度銜接工作的通知》均提出，環(huán)評文件和審批意見(jiàn)中與污染物排放相關(guān)的主要內容應當納入排污許可證，但主要內容具體包括哪些并無(wú)明確界定，固體廢物污染防治要求是否屬于主要內容在基層操作時(shí)存在爭議;再如，污染源源強核算技術(shù)指南明確改、擴建項目現有工程源強核算適用實(shí)測法，但未明確項目最終污染物排放總量(很可能成為改、擴建后排污單位許可排放量)核算時(shí)，現有工程排放量采用實(shí)際排放量還是許可排放量，在實(shí)際操作過(guò)程中，同一項目采用不同算法最終核定的排放總量差異很大。
3.3“兩證合一”實(shí)際效果有待檢驗
從制度設計角度看，“兩證合一”可實(shí)現環(huán)境影響評價(jià)與排污許可兩項行政許可歸一，企業(yè)由原來(lái)的“兩次跑”向“一次跑”轉變。但“兩證合一”實(shí)際是將排污許可證核發(fā)時(shí)間點(diǎn)從建成后、排污前提至建設前。根據以往經(jīng)驗，項目在建設期或多或少都會(huì )發(fā)生變化，因此“兩證合一”后，項目建成時(shí)的工程情況很可能與建設前核發(fā)的排污許可證不同，企業(yè)需要在建成后、排污前變更或重新申請排污許可證，并未實(shí)現真正的“一次跑”。這種情形在試點(diǎn)地區已有案例，因此“兩證合一”的實(shí)施效果仍需在試點(diǎn)地區進(jìn)一步檢驗。
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排污許可制與生態(tài)環(huán)境執法銜接的主要堵點(diǎn)和難點(diǎn)
4.1排污許可證質(zhì)量仍難全面支撐“依證執法”
排污許可證質(zhì)量仍需提升。一方面，排污許可證后管理的“雙百任務(wù)”僅實(shí)施一年，雖然完成了一定數量的重點(diǎn)行業(yè)排污許可證質(zhì)量排查工作，但仍有大量排污許可證待今明兩年排查;另一方面，目前排污許可證質(zhì)量排查主要依靠非現場(chǎng)工作，難以判斷排污許可證載明的內容與企業(yè)實(shí)際情況是否相符，且許可證問(wèn)題整改需一定周期，第一批排查的排污許可證尚未整改到位，其部分內容暫時(shí)還不足以作為生態(tài)環(huán)境執法的可靠依據。
排污許可證形式不直觀(guān)。排污許可證副本記載了排污單位的基本信息、原輔材料及燃料、主要生產(chǎn)設施、污染防治設施、排放口、許可濃度和排放量、自行監測、執行報告和臺賬記錄等大量信息，但在表現形式上不夠人性化，存在污染物排放相關(guān)信息分散在不同表格、不同表格信息重復及空白表格等問(wèn)題，可讀性較差，影響現場(chǎng)執法效率。
4.2基層執法能力和手段尚難保障“依證執法”
一方面，目前全國環(huán)境執法隊伍人數僅約8萬(wàn)人，呈現倒“金字塔”分布，越到基層人數越少，且基層執法人員年齡偏大，有的區、縣執法隊伍平均年齡接近或超過(guò)50歲，基層執法人員力量存在短板。而排污許可證內容豐富且精細，“依證執法”給執法人員增加了大量新的執法內容，專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平有限的基層執法人員大多不具備許可事項合規判定的能力。另一方面，目前全國生態(tài)環(huán)境執法人員使用的移動(dòng)執法系統及行政處罰案件管理系統與全國排污許可證管理信息平臺未實(shí)現信息互聯(lián)互通，執法人員在現場(chǎng)檢查前難以掌握企業(yè)排污許可信息，檢查后則需要多頭、重復填報執法和處罰信息，增加了生態(tài)環(huán)境執法的行政成本和執法人員的工作量，降低了生態(tài)環(huán)境執法效率。
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環(huán)境影響評價(jià)、排污許可制及生態(tài)環(huán)境執法銜接展望及建議
5.1逐步實(shí)現環(huán)評的污染防治要求全部載入許可證
目前，重點(diǎn)行業(yè)土壤污染防治要求納入排污許可證擬通過(guò)行業(yè)技術(shù)規范的制修訂實(shí)現，噪聲污染防治要求納入排污許可證擬通過(guò)制定行業(yè)噪聲排污許可技術(shù)規范通則實(shí)現。在后續制修訂的技術(shù)規范中，均需考慮將環(huán)評文件及審批意見(jiàn)中相關(guān)內容和要求納入排污許可證。同時(shí)，還需開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險防控要求納入排污許可證的必要性及可行性論證研究，盡早實(shí)現環(huán)境影響評價(jià)提出的所有污染防治設施和措施通過(guò)排污許可證落實(shí)落地，維護環(huán)境影響評價(jià)的有效性，保障“一證式”監管的全面性。
鑒于排污許可證中濃度限值應按法定排放標準許可的原則，建議將建設項目環(huán)評文件及審批意見(jiàn)中提出的更嚴格的排放濃度限值及排放標準以外的污染因子作為承諾事項，對應載入排污許可證副本的承諾限值，承諾履行情況作為企業(yè)環(huán)保信用評價(jià)依據，通過(guò)市場(chǎng)手段倒逼企業(yè)強化環(huán)境管理，落實(shí)環(huán)評提出的更嚴格的排放濃度和排放因子的管控要求。
5.2出臺相關(guān)政策解讀，進(jìn)一步提高可操作性
基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)對環(huán)境影響評價(jià)與排污許可銜接相關(guān)政策或標準細節理解不到位、有偏差，執行過(guò)程中難免走樣，可通過(guò)調查問(wèn)卷、廣泛調研等方式，結合部長(cháng)信箱問(wèn)題，全面了解基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)在銜接政策和標準方面理解和認識上存在的問(wèn)題，適時(shí)分批次發(fā)布答疑口徑，保障不同地區、不同人員在實(shí)際執行過(guò)程中尺度一致。
5.3深入做好“兩證合一”實(shí)施效果評估
開(kāi)展“兩證合一”的地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)需跟蹤評估政策實(shí)施情況，及時(shí)總結取得的成效和存在的問(wèn)題，并針對問(wèn)題調整試點(diǎn)政策，避免“兩證合一”形式化。生態(tài)環(huán)境部相關(guān)單位也需及時(shí)了解各試點(diǎn)地區的工作進(jìn)展情況，重點(diǎn)關(guān)注“兩證合一”在不同地區、不同行業(yè)實(shí)施效果的差異，探索分類(lèi)管理的可行性，研判試點(diǎn)經(jīng)驗可推廣性，提供可靠的政策建議。
5.4利益相關(guān)者共同治理，全面提高排污許可證質(zhì)量
排污許可是由政府、企業(yè)、公眾、第三方機構等利益相關(guān)方共同參與的契約性行為，利益相關(guān)者的有效參與是排污許可治理結構的核心問(wèn)題�，F階段，在排污許可證質(zhì)量方面，政府(生態(tài)環(huán)境部門(mén))和企業(yè)是核心利益相關(guān)者，對排污許可證質(zhì)量有著(zhù)決定性影響。生態(tài)環(huán)境部于2022年6月發(fā)布的《排污許可提質(zhì)增效工作方案(2022—2024年)》明確了各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)在排污許可證質(zhì)量提升方面的任務(wù)及保障措施，規定了現場(chǎng)質(zhì)量核查的具體要求。地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)需厘清排污許可證核發(fā)與生態(tài)環(huán)境執法部門(mén)的權責邊界，合理分工，建立健全互動(dòng)合作機制，共同做好排污許可提質(zhì)增效工作。各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)還需通過(guò)信用聯(lián)合懲戒等措施規制排污單位排污許可證載明的內容與企業(yè)實(shí)際情況不符等行為，壓實(shí)企業(yè)保障排污許可證質(zhì)量的主體責任，并研究將排污許可證質(zhì)量情況作為各地編制生態(tài)環(huán)境監督執法正面清單、重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jì)效分級的依據，正向激勵企業(yè)提高排污許可證質(zhì)量。
在排污許可證格式方面，生態(tài)環(huán)境部正在開(kāi)展排污許可證副本優(yōu)化工作，主要原則為濃縮許可證精華、聚焦突出問(wèn)題，優(yōu)化后的排污許可證副本將直觀(guān)易讀，有利于“依證執法”的全面實(shí)施。
5.5強化基層執法保障，切實(shí)提升“依證執法”能力
生態(tài)環(huán)境部正在制定的《排污單位污染物排放口二維碼標識技術(shù)規范》即將發(fā)布，該規范發(fā)布后將促進(jìn)排污單位排放口二維碼標識在全國范圍內推廣，使“依證執法”更加便捷。
建議通過(guò)出臺技術(shù)性指導文件(如行業(yè)排污許可證執法手冊、執法清單等)、加強基層對執法人員的培訓等工作，逐步提升基層執法人員“依證執法”的能力，并采取有效措施提高基層執法人員“依證執法”的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，盡快實(shí)現移動(dòng)執法系統與排污許可管理信息平臺的無(wú)縫對接，優(yōu)化移動(dòng)執法系統的無(wú)證排污和按證排污應用模塊，不斷提升“依證執法”的信息化和智能化水平。
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結語(yǔ)
環(huán)境影響評價(jià)、生態(tài)環(huán)境執法制度均經(jīng)過(guò)近40年的實(shí)踐，改革后的排污許可制雖然僅實(shí)施6年，但進(jìn)展之快前所未有，三項制度在固定污染源治理領(lǐng)域均已打下深刻烙印。目前三項制度本身和相互銜接的改革已到深水區，在進(jìn)一步的推進(jìn)過(guò)程中，制度慣性阻力將愈加明顯。在下一步改革過(guò)程中，需堅持漸進(jìn)式原則，小步快走，平穩實(shí)現三項制度有機銜接的目標。
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